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国有企业投资私募基金管理人及私募基金若干特殊问题研究

文章作者:黄博贤,高亮 2017-09-18 16:46:27

【作者】

黄博贤  北京蓝评律师事务所私募资管与风险投资部

   北京蓝评律师事务所私募资管与风险投资部

尚德贤  北京蓝评律师事务所私募资管与风险投资部

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一、国有企业投资设立私募基金管理人、公司制、有限合伙制私募基金的特殊注意事项

(一)国有企业投资设立私募基金管理人、公司制、有限合伙制私募基金需履行特殊审批、备案相关决策程序

无论是《中央企业投资监督管理办法》还是各级地方政府制定的关于国有及国有控股企业重大事项报告备案制度,都强调加强对国有及国有控股企业的管理,重大投资项目需要经过本级国有资产监督管理委员会的审批或备案,对于重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的重大投资事项,甚至需依法律法规和本级人民政府规定报请本级人民政府批准。国有企业在决定全资子企业的重大事项或对其重要子公司的重大事项行使股东权利前,应按规定征求国有企业本级国有资产监督管理机构的意见。审批需报送有关投资的决议、有关事项的说明、可行性研究报告、法律意见书等其他证明投资项目合理性和合规性有关文件。

《中央投资企业监督管理办法》第九条第一款规定:“国资委根据国家有关规定和监管要求,建立发布中央企业投资项目负面清单,设定禁止类和特别监管类投资项目,实行分类监管。列入负面清单禁止类的投资项目,中央企业一律不得投资;列入负面清单特别监管类的投资项目,中央企业应报国资委履行出资人审核把关程序;负面清单之外的投资项目,由中央企业按照企业发展战略和规划自主决策。中央企业投资项目负面清单的内容保持相对稳定,并适时动态调整。”

因此,在国有企业对外投资设立私募基金管理人、公司制或有限合伙制基金实体及投资私募基金时,通常需按国有资产监督管理的要求报本级国有资产监督管理机构或者所属国家出资企业批准或备案。

(二)国有企业对外投资需开展尽职调查、进行可行性分析、制定风险应对方案

《中央投资企业监督管理办法》第十五条规定:“中央企业应当根据企业发展战略和规划,按照国资委确认的各企业主业、非主业投资比例及新兴产业投资方向,选择、确定投资项目,做好项目融资、投资、管理、退出全过程的研究论证。对于新投资项目,应当深入进行技术、市场、财务和法律等方面的可行性研究与论证,其中股权投资项目应开展必要的尽职调查,并按要求履行资产评估或估值程序。”各级地方国有资产监督管理机构也建立了关于国有和国有控股企业重大事项报告制度,要求对规定的重大事项需报送有关投资的决议、有关事项的说明、可行性研究报告、法律意见书等相关材料,各级地方国有资产管理机构主要审核国有企业重大事项是否符合国有资产布局与国有企业结构调整规划、是否符合该企业的发展战略和发展规划、是否符合该企业年度经营计划、其决策程序是否符合法律法规和公司章程等,并对项目的可行性进行审核。

2016年8月2日,《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》(国办发63号)规定:“国有企业违规经营投资责任追究范围包括:固定资产投资、未按规定进行可行性研究或风险分析;投资并购未按规定开展尽职调查,或尽职调查未进行风险分析等,存在重大疏漏等。”

因此,为了防止国有资产流失,保障国有资产保值增值,国家不断加强对国有企业对外投资、并购、担保等重大经营行为的监督管理。国有企业在投资发起设立私募基金管理公司之前需进行详尽全面的项目尽职调查工作,对项目可行性论证,合规性调查,以及风险预测和风险应对策略等。对项目的全面调查工作不仅有利于国有企业科学投资,防止国有资产流失,同时这也就是国有企业履行国有资产内部审批程序的最为重要的前期工作。

(三)国有企业非货币财产对外投资的评估程序

依据《企业国有资产法》第47条,国有独资企业,国有独资公司和国有资本控股公司以非货币财产对外投资或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的,应当按照规定对有关资产进行评估。因此,该三类国有企业以非货币资产对外投资,应当对有关资产进行评估。

(四)“三重一大”决策程序

根据2010年7月16日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》规定凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作(简称“三重一大”)事项必须由领导班子集体作出决定

二、国有企业控股的有限责任公司是否可以担任私募股权基金普通合伙人

2006年修订后的《合伙企业法》第3条规定:“国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体不得成为普通合伙人。” 此处的“国有独资公司”、“国有企业”如何理解?实践中通常遇到的难题是国有企业控股的有限责任公司是否适用该条从而不能担任私募股权基金(PE)的普通合伙人(GP)。

(一)对《合伙企业法》第三条中“国有企业”的概念分析

1、《国家统计局关于对国有公司企业认定意见的函》(国统函[2003]44号)认为国有企业有广义、狭义之分。

广义的国有企业是指具有国家资本金的企业,可分为三个层次:一是纯国有企业。包括国有独资企业、国有独资公司和国有联营企业三种形式,企业的资本金全部为国家所有。二是国有控股企业。根据国家统计局《关于统计上国有经济控股情况的分类办法》的规定,国有控股包括国有绝对控股和国有相对控股两种形式。国有绝对控股企业是指在企业的全部资本中,国家资本(股本)所占比例大于50%的企业。国有相对控股企业(含协议控制)是指在企业的全部资本中,国家资本(股本)所占的比例虽未大于50%,但相对大于企业中的其他经济成分所占比例的企业(相对控股);或者虽不大于其他经济成分,但根据协议规定,由国家拥有实际控制权的企业(协议控制)。三是国有参股企业。是指具有部分国家资本金,但国家不控股的企业。国有与其他所有制的联营企业,按照上述原则分别划归第2、3层次中。狭义的国有企业,仅指纯国有企业。

2、根据《中华人民共和国企业合伙法释义》(全国人大常委法工委编撰,法制出版社2006年出版)对《合伙企业法》第3条的解释中指出:“这里,国有独资企业是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。国有企业的概念则较宽泛,可以理解为包括国有独资企业、国有控股企业和国有控股公司。”

3、2011年3月,国家发改委发布《股权投资企业备案文件指引》系列文件,其中《股权投资企业合伙协议指引》对《合伙企业法》第3条中“国有企业”概念作出界定:“本指引所称“国有企业”,系指国有股权合计达到或超过50%的企业。”

4、2011年9月30日,国家统计局、国家工商行政管理总局调整《关于划分企业登记注册类型的规定》,其中关于“国有企业”概念界定如下:“第三条国有企业是指企业全部资产归国家所有,并按《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定登记注册的非公司制的经济组织。不包括有限责任公司中的国有独资公司。有限责任公司包括国有独资公司以及其他有限责任公司。国有独资公司是指国家授权的投资机构或者国家授权的部门单独投资设立的有限责任公司。”根据该规定国有独资公司的全资子公司、全资子公司再全资设立的国有独资公司的“孙公司”都不属于《合伙企业法》第三条中的国有独资公司和国有企业。《合伙企业法》第3条中的国有企业仅仅指非公司制形式的全民所有制企业,因此,两种及两种以上不同所有制性质的企业共同投资组成的公司或非公司制的企业,包括国有控股的、国有参股的公司制或非公司制企业在内都不被认定为国有企业。因此实务中出现很多国有企业控股的有限责任公司担任有限合伙基金普通合伙人的案例。

5、根据《证券公司直接投资业务监管指引》规定,证券公司应当设立直投子公司开展直接投资业务,设立直投基金。直投子公司由下设基金管理机构管理直投基金的,直投子公司应当持有该基金管理机构51%以上股权或者出资,并拥有管理控制权。直投子公司投资设立直投基金管理机构的,直投基金管理机构应当采取有限责任公司或者有限合伙企业形式。但又规定证券投资公司及直投子公司不得对直投基金或者基金出资人提供担保或者承担无限连带责任。因此方正证券向证监会询问直投子公司不得承担无限连带责任这一条款与直投子公司设立直投基金管理机构的,直投基金管理机构采取有限合伙企业形式是否冲突,证监会在2012年6月20日《关于对方正证券直投业务有关问题的答复意见》中指出:“直投基金管理机构为有限合伙企业形式的,直投子公司可以设立全资或控股子公司担任直投基金管理机构的普通合伙人。”结合上述情况可推知,证监会并不禁止国有控股有限责任公司成为普通合伙人。

综上,对《合伙企业法》第3条“国有企业”的界定分歧,主要在于存在广狭程度不同的理解,广义上国有企业包括国有独资企业、国有控股企业和国有实际控制企业。狭义上国有企业仅包括全部资产归国家所有的纯国有企业。从《合伙企业法》第3条规定的表述逻辑上看,国有独资公司与国有企业是并列的,此处的“国有企业”应做狭义理解,即仅指国有独资企业,即《关于划分企业登记注册类型的规定》中界定的企业全部资产归国家所有的非公司制企业,而不包括国有控股企业和国有参股企业。由于工商登记成功与否决定了国有企业控股的有限责任公司是否可以担任私募股权基金普通合伙人,因此《关于划分企业注册登记类型的规定》中对“国有企业”的界定具有重要参考价值,实践中有很多成功案例,但由于各部委界定不一,因此可能由于理解上分歧导致风险。

(二)从《合伙企业法》的立法意图上分析

《合伙企业法》第3条规定:“国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体不得成为普通合伙人。” 普通合伙人重要的特征是要对合伙企业的债务承担无限连带责任。国有独资公司、国有企业如果成为普通合伙人,就要以其全部财产对合伙债务承担责任,这不利于保护国有资产,因此,不宜允许其成为普通合伙人。但国有独资公司、国有企业可以成为有限合伙人,以其出资额为限对合伙企业债务承担责任。可见该条立法的意图是避免因承担无限连带责任而损害国有资产。然而对于国有企业控股的有限责任公司来说,其本身采取的就是有限责任公司形式,而有限责任公司的股东仅以其认缴的出资额为限对公司承担责任。有限公司的形式已经给国有资产上了一层保险,实质上并不存在合伙企业法立法者所顾虑的问题。

(三)从实践成功案例分析

国有企业控制的有限责任公司担任合伙企业GP的屡见不鲜。

国开金融有限责任公司是国家开发银行股份有限公司的全资子公司,国开金融有限责任公司于2010年9月3日设立了国开开元股权投资基金管理公司。2015年11月27日由国开开元股权投资基金管理有限公司担任执行事务合伙人成立了苏州工业园区国创开元二期投资中心(有限合伙),彼时,国开金融有限责任公司持有国开开元股权投资基金管理公司70%的股份,因此国开开元股权投资基金管理公司为国有控股公司,而其担任执行合伙人的苏州工业园区国创开元二期投资中心(有限合伙)成功进行了工商登记并于2016年3月24日在中国证券基金业协会备案。

(四)风险提示

综上所述,实务中,非狭义的国有企业可以成为有限合伙企业GP,但由于多部委对此界定不一,因此在工商注册过程中可能因为工商行政部门经办人员的理解分歧导致风险。由于现行法律规定对《合伙企业法》第3条中的“国有企业”概念界定不清,将来存在监管部门对国有企业作更广义理解从而收紧监管的法律风险。

三、国有企业的产权转让特殊程序

根据国资委2016年6月24日发布的《企业国有资产交易监督管理办法》规定,履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为,需履行相应的批准、审计、评估等程序,并在产权市场公开转让。

《企业国有资产交易监督管理办法》是我国目前针对“国有”属性认定问题的最新法律规范,对国有及国有控股企业、实际控制企业的认定采取的是实际控制标准。《企业国有资产交易监督管理办法》第4条规定:本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括:

(一)政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业(公司),以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业;

(二)本条第(一)款所列单位、企业单独或共同出资,合计拥有产(股)权比例超过50%,且其中之一为最大股东的企业;

(三)本条第(一)、(二)款所列企业对外出资,拥有股权比例超过50%的各级子企业;

(四)政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%,但为第一大股东,并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。

根据该条规定第一款认定规则,政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业以及前述单位和国有独资企业合计持股100%的国有全资企业为国有属性。

根据该条规定第二款认定规则,国有独资企业及 国有全资企业,单独或合计持股50%以上,且其中之一为最大股东的企业,才会被认定为国有控股企业。即,如果Y企业的第一大股东为非国有企业(如持股为45%),则即使其余55%的股份由二个以上的国有独资企业或国有全资企业持有,Y企业不能认定为国有控股企业。

根据该条规定第三款认定规则 ,国有独资企业、国有全资企业或国有控股企业单独持股比例超过50%的各级子企业,也属于国有控股企业。例如,国有控股企业(70%股份为国有全资)设立的子企业(持有该子企业60%股份),国有资本可以通过国有控股企业实现对该子企业的间接控制,因此该子企业被认定具有国有属性。

根据该条规定第4款认定规则,对于国有独资企业、国有全资企业或国有控股企业直接或间接持股比例不超过50%,但为第一大股东,且通过协议安排等方式能够实际支配的企业,为国有实际控制企业。该款实际是对第三款的补充。

因此,如果依据《企业国有资产交易监督管理办法》被认定为国有及国有控股企业、国有实际控制企业(以下概称为国有企业),无论是国有企业转让所持有的私募基金管理人的股权、被认定为国有企业的私募基金管理人转让其所持有的有限合伙制企业份额或者公司制基金的股权,还是被认定为国有性质的私募基金转让其所持有的标的企业股权,都需要按照《企业国有资产交易监督管理办法》履行相应的批准、审计、评估、产权中心公开转让等程序。

(一)国有企业产权转让需履行内部审批程序

《企业国有资产交易监督管理办法》第7条规定“国资监管机构负责审核国家出资企业的产权转让事项。其中,因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的,须由国资监管机构报本级人民政府批准。”第八条规定:“国家出资企业应当制定其子企业产权转让管理制度,确定审批管理权限。其中,对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,主要承担重大专项任务子企业的产权转让,须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。”因此国有企业转让其所持有的企业产权须履行其内部决策审批程序。若私募基金被认定为国有控股企业,其国有产权处置如涉及控股地位变化,程序的履行将更为严格;若私募基金成为国有控股企业,私募基金转让其所持有的上市公司股份时还须按《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》履行国有资产转让程序。

(二)国有企业产权转让需进行审计,法律法规要求进行评估的需进行评估

根据《企业国有资产交易监督管理办法》第11条:“产权转让事项经批准后,由转让方委托会计师事务所对转让标的企业进行审计”。第12条规定:“对按照有关法律法规要求必须进行资产评估的产权转让事项 ,转让方应当委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估,产权转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定。”《企业国有产权转让管理暂行办法》第13条规定:“在清产核资和审计的基础上,转让方应当委托具有相关资质的资产评估机构依照国家有关规定进行资产评估。评估报告经核准或者备案后,作为确定企业国有产权转让价格的参考依据”。《企业国有资产法》第55条规定:“国有资产转让应当以依法评估的、经履行出资人职责的机构认可或者由履行出资人职责的机构报经本级人民政府核准的价格为依据,合理确定最低转让价格。” 因此,国有企业产权转让需审计,法律法规要求进行评估的须按法律法规要求经过资产评估程序,评估价格将作为转让价格的基本依据。

(三)采取权益转让方式还需要在产权交易机构(一般是产权交易中心)公开进行,履行“招拍挂”相关程序

根据2004年《企业国有产权转让管理暂行办法》第5条规定:“企业国有产权转让可以采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。”根据《企业国有资产交易监督管理办法》13、14条规定,产权转让原则上通过产权市场公开进行。产权转让还需要进行信息披露,产权转让原则上不得针对受让方设置资格条件,确需设置的,不得有明确指向性或违反公平竞争原则,所设资格条件相关内容应当在信息披露前报同级国资监管机构备案。《企业国有资产交易监督管理办法》31条规定的特殊情形可以采取非公开协议转让方式。

(四)国有产权转让的不确定性

国有企业采取公开转让方式转让产权,由于一般需要采取“招拍挂”方式,则使得存在受让方不能确保为预先约定受让方的风险。

四、如私募基金被认定为国有企业,如其所投资企业境内IPO,将触发国有股转持社保基金义务

根据2009年《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》(简称94号文),股权分置改革新老划断后,凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司,除国务院另有规定的,均须按首次公开发行时实际发行股份数量的10%,将股份有限公司部分国有股转由社保基金会持有,国有股东持股数量少于应转持股份数量的,按实际持股数量转持。

 1、IPO审核实务中,对国有企业的认定

IPO审核实务中,通常国有出资比例达到50%以上,私募基金才会被认为是国有企业。根据《关于施行

“持有上市公司股份的下列企业或单位应按照《上市公司国有股东标识管理暂行规定》(国资发产权[2007]108号)标注国有股东标识:

①政府机构、部门、事业单位、国有独资企业或出资人全部为国有独资企业的有限责任公司或股份有限公司。

②上述单位或企业独家持股比例达到或超过50%的公司制企业;上述单位或企业合计持股比例达到或超过50%,且其中之一为第一大股东的公司制企业。

③上述“②”中所述企业连续保持绝对控股关系的各级子企业。

④以上所有单位或企业的所属单位或全资子企业。”

国家财政部、国资委、中国证监会、社保基金会于 2013年8月14日颁布的《关于进一步明确金融企业国有股转持有关问题的通知》(财金[2013]78 号,简称78号文)第1规定:“金融企业投资的企业首次公开发行股票并上市的,如果金融企业股权投资的资金为该金融企业设立的公司制私募基金(以下简称私募基金),财政部门在确认国有股转持义务时,按照实质性原则,区分私募基金(含构成其资金来源的理财产品、信托计划等金融产品)的名义投资人和实际投资人。如私募基金的国有实际投资人持有比例合计超过50%,由私募基金(该比例合计达到100%)或其国有实际投资人(该比例超过50%但低于100%)按照《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》(财企〔2009〕94号)等相关规定,履行国有股转持义务。”

虽然78号文第1条仅规定了公司制私募基金,前述80号文规定的第2款也规定要求为“公司制企业”,但根据IPO实务来看,有限合伙型私募基金也同样需要根据80号文标准来认定是否需要履行转持义务。如中国文化产业基金为持有深圳丝路数字视觉股份有限公司5%以上股权股东。对于中国文化产业基金,由于其为有限合伙,因此在最初的招股说明书中认为金融类合伙企业不直接适用国资委关于上市公司国有股东标识管理的规定,但收到证监会反馈意见。后财政部出具《关于深圳丝路数字视觉股份有限公司国有股权管理问题的批复》,认定中国文化产业基金为国有股东 。因此,在IPO实务中不能仅机械适用80号文的认定标准,亦应注重实质。

2、转持义务的豁免

2010年财政部、国资委、证监会、社保基金会颁布《关于豁免国有创业投资机构和国有创业投资引导基金国有股转持义务有关问题的通知》(简称278号文),明确了国有创业投资机构豁免转持社保基金的条件:

①按照《创业投资企业管理暂行办法》备案年审,名称中注有“创业投资”字样;

②投资对象的“未上市中小企业”在投资时点符合:人数不超过500人;年销售收入不超过2亿元;总资产不超过2亿元。

但实践中对于大量被认定为国有属性的非创业机构和非引导基金的私募基金,以及不符合豁免标准的国有创业机构和引导基金,均需要履行转持义务。由上可见,如果私募基金被认定为国有性质,将对基金的运作主要是国有产权转让以及国有股转持社保基金产生重大影响。因此一般而言,现有私募基金都尽可能确保国有出资比例低于50%,从股权结构上规避转持义务。